Directora de política tributaria sobre la lista de la UE: “Se creó una crisis donde no la hay”
María Pía Biestro, directora de Asesoría Tributaria del Ministerio de Economía y Finanzas
La directora de Asesoría Tributaria del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) conversó con CRÓNICAS acerca del anexo, en el cual, Uruguay junto con otras jurisdicciones, asumió determinados compromisos con la Unión Europea (UE) respecto a modificaciones a realizar en su sistema tributario. La “lista gris” como se le denominó mediáticamente generó, según la experta, “una alarma pública” por desconocimiento del tema, lo que “llevó a desinformación y a mal interpretaciones de todo tipo”. La directora explicó que este documento que menciona a Uruguay está circunscripto a rentas empresariales y, dentro de ellas, a las rentas pasivas. En este sentido remarcó que estarán “bajo la lupa” aquellas empresas que operen en Uruguay de forma instrumental para beneficiarse del régimen tributario local, no aquellas que tengan actividad real en el país. En este contexto, Biestro hizo hincapié en que el objetivo del MEF en materia tributaria es que Uruguay “siga siendo atractivo para la obtención de inversión extranjera directa, generadora de empleo genuino y que derrama en la economía en su conjunto”. Por María Noel Durán | @MNoelDuran La Unión Europea incluyó a Uruguay en una lista de seguimiento de países que aún no cumplen todas las normas fiscales sobre criterios de transparencia e intercambio de información. ¿Cómo cayó la noticia en el MEF? En realidad, no es una lista ni de paraísos fiscales ni una lista cromática, como andan diciendo lista gris, eso no existe como tal. La única nómina que tiene la UE, es una nómina de jurisdicciones no cooperantes a efectos tributarios. En esa nómina que confecciona desde el año 2017 Uruguay nunca estuvo y no está ahora. Uruguay en lo que está es en un anexo, en el cual, junto con otras jurisdicciones, asumió determinados compromisos con la UE respecto a modificaciones a realizar en su sistema tributario. Pero sigue siendo un país cooperante, plenamente cooperante. Respecto al tema de la transparencia y al cumplimiento de estándares internacionales en materia de transparencia y de intercambio de información tributaria y demás, esos dos criterios, desde el punto de vista de la UE, los cumplimos a cabalidad. Eso se puede ver en la evaluación porque es pública, los documentos son públicos, que esos dos criterios, tanto el de transparencia como el de cumplimiento de estándares internacionales los cumplimos a cabalidad. No hay reparos por parte de la UE. ¿Cómo lo recibimos nosotros? Nosotros ya sabíamos de esta posibilidad. Para responder voy a ir un poco más para atrás en el tiempo. El código de conducta de fiscalidad en las empresas, que evalúa los regímenes tributarios, está desde diciembre de 1997. Surge en un primer momento para evaluar los sistemas tributarios de los estados miembros de la UE y evitar la competencia fiscal desleal entre los estados miembro porque había libre movilidad de factores productivos, de capital y trabajo. Lo que querían evitar los estados miembro del bloque es que hubiera una competencia desleal a través del sistema tributario, donde fuera un incentivo, desde el punto de vista tributario, radicarse en España por sobre Italia, por ejemplo. Entonces ese código de conducta lo primero que tuvo como objetivo fue evaluar, desde el punto de vista de competencia fiscal, a sus propios estados miembro. Cuando la OCDE, en el 2017, evalúa a Uruguay y a otras jurisdicciones en el foro de prácticas fiscales perniciosas respecto a los regímenes que tenía de incentivos tributarios, la UE ve como posibilidad, también para proteger el sistema tributario de cada uno de los estados miembro, empezar a evaluar a distintas jurisdicciones que eran de relevancia desde el punto de vista comercial o de negocios para la UE. Y ahí es cuando, siguiendo el criterio del foro de prácticas fiscales perniciosas, se elabora la primera lista de jurisdicciones no cooperantes. En ese momento, Uruguay estaba siendo revisado, por parte de este foro de la OCDE y había cuatro regímenes en particular que fueron observados. Por lo tanto, en 2017, cuando la UE realiza la nómina de jurisdicciones cooperantes Uruguay era una jurisdicción cooperante con deberes, como ahora. Y en el 2019, cuando la OCDE evalúa los ajustes que se hicieron a esos regímenes, que habían sido observados y nos dicen ustedes tienen regímenes de incentivos no perniciosos a efectos fiscales, la UE nos dice, “volviste a ser una jurisdicción cooperante pero ahora sin deberes conmigo”. En el 2019, la UE da un paso más y dice: quiero evaluar aquellas jurisdicciones, que otorgan exoneraciones a los ingresos de fuente extranjera, a los ingresos obtenidos en el exterior, o a aquellas jurisdicciones que aplican el criterio de territorialidad de la fuente. Es el caso de nuestro país que grava las rentas que se generan a nivel empresarial, en el Uruguay, no las que se generan en el exterior. El 6 de diciembre de 2019, en ese momento, el ministro Astori, recibe una carta, siempre circunscripta a la fiscalidad de las empresas, en la que la UE dice que en Uruguay se había identificado un régimen de exoneración, o de no inclusión de rentas de fuente extranjera y que iba a ser evaluado. En febrero de 2020 llega el primer cuestionario de la UE, del código de conducta, respecto a cómo funciona nuestro sistema tributario y en particular cómo opera el principio de territorialidad de la fuente (criterio que implica que Uruguay grava únicamente lo que se genera en el país a nivel empresarial). Entonces, la administración anterior decidió no contestar el cuestionario, porque el 1 de marzo asumía una nueva administración. Nosotros llegamos y tuvimos ese intercambio con el código de conducta, de cuestionarios, idas y vueltas. Hasta que, en junio de este año, recibimos la evaluación en la cual se había identificado que el régimen tributario, a nivel empresarial, podía llegar a tener elementos que podrían ser perjudiciales y que debían ser ajustados para cumplir con el código de conducta de fiscalidad de las empresas. Estos elementos, que tienen que ser ajustados, están circunscriptos a renta empresarial, pero a rentas pasivas. ¿Qué se entiende por rentas pasivas? Dividendos, intereses y regalías. Son, por ejemplo, una empresa que tenga una colocación en el exterior y que perciba intereses o que tenga acciones de una sociedad en el exterior. ¿Son todas las empresas que tengan rentas pasivas? No. Son las que no tengan presencia económica significativa en el Uruguay. Es decir, que sean sociedades que son utilizadas instrumentalmente en el Uruguay, solamente para beneficiarse del régimen tributario uruguayo, pero sin tener una actividad real en el Uruguay. Es decir, no tienen mano de obra empleada adecuada desde el punto de vista cuantitativo y cualitativo, no hay un lugar fijo de negocios en el Uruguay, no hay presencia física. No hay una infraestructura de gastos que diga que efectivamente hay una actividad desarrollada en Uruguay. Entonces la observación está muy circunscripta. ¿Es sólo hacia ese universo? Es solo hacia ese universo. Acá se creó una crisis donde no la hay. Se generó una alarma pública, creo yo que desde un titular por desconocimiento del tema, que llevó a desinformación y a mal interpretaciones de todo tipo. Y es bueno aclarar que esto está circunscripto, primero a rentas empresariales, después dentro de las rentas empresariales a las rentas pasivas, que son intereses dividendos y regalías que se obtienen en el exterior y después, no todas van a estar bajo la lupa. Van a ser aquellas sociedades que son utilizadas acá, de una forma meramente instrumental. La típica sociedad de papel que se utiliza solamente acá para beneficiarse del régimen tributario, pero no hay una actividad acá; no hay una inversión que genere empleo en el Uruguay o que derrame en la economía uruguaya. ¿Se va a trabajar sobre esta observación para que próximamente pueda levantarse? En ese sentido estamos trabajando con la Dirección General Impositiva y con otros asesores del MEF, de la Asesoría Tributaria. Elaboramos un plan de acción respecto a este tema, siempre con el objetivo de que Uruguay siga siendo atractivo desde el punto de vista tributario en la atracción de inversión extranjera directa. En la atracción de inversión que efectivamente genere empleo y derrame en el resto de la economía. Pero sí, estamos trabajando para, en el primer trimestre del año que viene ya tener un diagnóstico de cuáles son las posibles alternativas a implementar y posteriormente enviar las modificaciones normativas que se deban. En un plano más general, ¿se evalúa pasar de la renta territorial a la mundial? No. En ese sentido, Uruguay desde hace más de 50 años tomó una decisión de soberanía política de gravar en función del principio de territorialidad de la fuente, de gravar lo que se genera en el Uruguay. Esto no fue algo que lo decidió esta administración, ni es producto de una modificación realizada por esta administración, lo digo por los comentarios que se han hecho de que esto se debe a la Ley de Urgente Consideración (LUC) o a los cambios que se realizaron en el criterio de obtención de residencia fiscal por inversiones. Eso no tiene absolutamente nada que ver. Los países deciden cómo gravar la renta que se genera, los países en vías de desarrollo, por lo general, pueden tomar como decisión ir por el criterio de territorialidad de la fuente. Es típico en un país importador de capital ir por ese camino. Y esta administración es gran defensora del principio de territorialidad de la fuente. Obviamente estamos atentos a cómo avanza el mundo y a los requerimientos que se tienen desde el punto de vista internacional en materia de fiscalidad y Uruguay no pretende incumplir ningún tipo de estándar. Pero siempre respetando, una decisión de soberanía política que se tomó hace más de 50 años, que ni la administración anterior entendió que había que cambiar y que nosotros tampoco entendemos que debemos cambiar. ¿La extensión de las vacaciones fiscales, a quienes tramiten su residencia fiscal en Uruguay, no fue un factor que haya incidido en esta observación de la UE? Ni en lo más mínimo. Ni la LUC, como se dijo ni los cambios realizados en la configuración de residencia fiscal por inversiones, ni la extensión del Tax Holiday, influyó en esto. Porque lo que se está evaluando es la imposición a la renta empresarial, nada tiene que ver con la configuración de residencia fiscal de las personas físicas, en lo más mínimo. ¿Cómo se ve desde el Ministerio este intento del G7, con EEUU a la cabeza, de aplicar un impuesto mínimo global para las multinacionales? Uruguay forma parte del marco inclusivo Beps (Base Erosion and Profit Shifting), desde el año 2016, como socio fundador. Allí fue donde se trató todo lo que tiene que ver con el pilar uno, que en un principio hacía más bien a la tributación de la economía digital, y el pilar dos, que es el impuesto mínimo global. Uruguay, en el plenario que se desarrolló, tanto en julio como el pasado 8 de octubre, no se pronunció respecto a la constitución de un impuesto mínimo global. No expresó su consenso, pero tampoco se expresó en contra, se abstuvo. Es importante igual, destacar que, en este tipo de organismos, en última instancia la abstención actúa como un consenso tácito. Volver a repetir que nosotros, tanto para el pilar uno, como para este impuesto mínimo global, hay equipos de trabajo armados, junto con personal de la dirección general impositiva y otros asesores de la asesoría tributaria del MEF. Estamos armando un plan de trabajo, para abordar este tema, pero siempre manteniendo el principio de territorialidad de la fuente y manteniendo siempre como objetivo que Uruguay siga siendo atractivo para la obtención de inversión extranjera directa, generadora de empleo genuino y que derrama en la economía en su conjunto. Estamos a la expectativa de lo que vayan a implementar otros países. Porque el impuesto mínimo global, es algo que es importante destacar, no es obligatorio. Las jurisdicciones no están obligadas a implementarlo. Lo que si es que si deciden implementarlo están obligadas a seguir lo acordado en el marco inclusivo de Beps de la OCDE. Pero no están obligadas a implementarlo, entonces estamos viendo cuáles serían las mejores alternativas para cumplir con esos objetivos que mencionaba. Seguir defendiendo un principio de territorialidad de la fuente, pero también seguir siendo atractivos desde el punto de vista de la atracción de inversiones genuinas. En este marco de pandemia y la coyuntura que estamos teniendo, muchos entienden que es necesario tributar a las personas con mayor riqueza. Es un camino que en Uruguay no se ha tomado, no ha elegido justamente aumentar impuestos a los grandes ingresos. ¿Por qué se optó por este camino? En realidad, básicamente, la carga tributaria en el Uruguay, si bien no llega a países OCDE, es bastante alta. Está alrededor del 27, 29%. Los países OCDE están en alrededor de 34%. Y fue una promesa de campaña del actual presidente de República, que no iba a haber aumento de impuestos. Entonces no está en la mira de esta administración aumentar los impuestos de ningún tipo. ¿Cómo evalúas el esquema tributario del Uruguay al día de hoy? El esquema tributario del Uruguay obviamente que tiene sus cosas que pueden llegar a ser perfectibles, pero es un sistema tributario que tiende hacia la equidad. Es perfectible, pero no le vemos mayores inconvenientes. Es útil. Utilizamos el principio de territorialidad de la fuente, que como un país importador de capital es apropiado o es una estrategia correcta. Cumplimos con los estándares internacionales en materia de fiscalidad internacional y transparencia. Además, tenemos una imposición a la renta dual en el caso de las personas físicas, por un lado, el capital a una tasa proporcional y después progresional en el caso de los impuestos a la renta de las personas físicas.Hay algunas modificaciones que nos gustaría hacer y poder llegar a hacer al respecto. Tenemos un impuesto a la renta de las actividades económicas con una tasa nominal del 25%. Un impuesto al patrimonio, que no muchas jurisdicciones tienen, al día de hoy. ¿Es perfectible? Si, hay algunos cambios que nosotros en campaña entendíamos que era necesario hacer, en algunos casos del impuesto a la renta de las personas físicas. Lamentablemente nos pasó con la pandemia que tuvimos que equilibrar lo urgente con lo que ya teníamos previsto. Pero hicimos algunos cambios en el sistema tributario que creíamos que era importante. Un ejemplo es la ley de Presupuesto Nacional, volvimos a implementar la deducción de pérdidas fiscales de ejercicios anteriores en un 100%. Antes estaban topeadas con el ajuste fiscal que se hizo en el 2016, al 50% de la renta neta fiscal, no se podía deducir las pérdidas más del 50% de la renta neta fiscal. Y nosotros volvimos a decir bueno, se puede deducir hasta el 100%. Y más en un contexto de pandemia. Modificamos el régimen tributario de los microemprendimientos con el IVA mínimo. Aquellas microempresas que son catalogadas como contribuyentes pequeña empresa, siempre que documenten la totalidad de sus operaciones en facturación electrónica, pueden tributar en función de los ingresos. Es perfectible, hemos hecho cosas para hacerlo más justo, quedan cosas por hacer y esperamos en este tiempo poder cumplir con esos objetivos. ¿Puede analizarse un IVA segmentado según tipo de ingresos para algunos productos y servicios? El IVA personalizado, teóricamente es muy bueno, el tema es la implementación. Es muy difícil de implementar. Desde el punto de vista teórico cuadra, desde el punto de vista de la implementación es difícil. Estamos al tanto de que hay algunas corrientes que están a favor o que están solicitando o que quieren implementar este tipo de IVA personalizado, que es una muy buena idea, con un fin que es muy loable, pero de muy difícil implementación.
