Transformaciones y desafíos en las empresas públicas

El martes 27 de noviembre, en la sede de ACCPU, la Confederación de Cámaras Empresariales presentó el documento “Empresas públicas: desafíos y transformaciones necesarias. Una mirada desde la óptica empresarial”. La gestión de las empresas públicas ocupa un rol central en la provisión de servicios públicos de alta calidad y a precios competitivos, aspecto clave para promover el desarrollo económico sostenible, la competitividad del sistema productivo y el bienestar de la población. En el caso de Uruguay, la gestión del sistema de empresas públicas ha estado condicionada por aspectos macroeconómicos, por necesidades fiscales, por asumir actividades que trascienden sus cometidos esenciales y por el uso político-partidario de las empresas por parte de sus directores. Estos condicionamientos son derivados de un marco institucional y regulatorio que no está alineado con las buenas prácticas que se observan en otros países. En este sentido, la Confederación de Cámaras Empresariales presentó el martes 27 de noviembre el documento “Empresas públicas: desafíos y transformaciones necesarias. Una mirada desde la óptica empresarial”.  El objetivo del documento es plantear la problemática de la gestión de las empresas públicas, abordando en particular los efectos en materia de fijación de tarifas y su impacto sobre los costos y sobre la competitividad de las empresas. El trabajo no pretende innovar sobre el diagnóstico o las soluciones para la problemática de las empresas públicas, sino que recoge los aspectos medulares que diversos académicos y profesionales han desarrollado exhaustivamente sobre el tema. Diversos académicos y expertos han propuesto distintos esquemas regulatorios y arreglos institucionales que podrían promover la modernización y profesionalización de la gestión de las empresas públicas. Más allá de los aspectos técnicos y jurídicos que justifican una u otra solución, se entiende necesario alcanzar un consenso sobre aspectos básicos vinculados a la buena gestión de las empresas públicas que debería estar alineado a los siguientes principios orientadores:

• Proveer servicios competitivos en calidad y precio.
• Directores profesionales en base a idoneidad, incompatibilidad y/o restricciones para la carrera política.
• Reglas de gobierno y control de las empresas que determinen con claridad y transparencia los cometidos de las EEPP como entes comerciales.
• Gestión de tarifas, decisiones de producción y de inversión determinadas por objetivos estratégicos de las empresas, sin interferencia de las necesidades macroeconómicas y fiscales y sin operar como subsidios cruzados de políticas de promoción del desarrollo o la equidad (políticas que deberían financiarse con otros mecanismos explícitos).

Si bien Uruguay es un país de consenso, para alcanzarlos se requiere de un tiempo de maduración por parte de los agentes involucrados. Mientras esos consensos se alcanzan, a corto plazo, la Confederación plantea que Uruguay necesita una revisión de la política de precios y tarifas a efectos de mitigar los sobrecostos que recaen sobre el sector productivo. El sector productivo no necesita un subsidio a la producción, solamente necesita que los insumos clave del proceso productivo se compren a precios eficientes y competitivos en relación con los mercados de destino y nuestros competidores. Esta revisión de tarifas es crucial para asegurar la competitividad de la producción nacional deteniendo la caída del empleo que se viene registrando hace 4 años y para evitar que la desaceleración de la economía se transforme en un estancamiento duradero. Además de estas medidas de corto plazo, en un horizonte de mediano y largo plazo es crucial que el sistema político alcance los consensos básicos que permitan introducir una serie de reformas en las empresas públicas y en los mercados en que estas operan (mercado de combustibles, mercado de energía, mercado de telecomunicaciones, mercado de servicios portuarios, etc.). Algunas reformas institucionales que se consideran necesarias son las siguientes:

• Acotar la discrecionalidad y la prociclicidad de la política fiscal: los desequilibrios macro, en particular los desequilibrios fiscales han condicionado la fijación de precios, las decisiones de inversión y la gestión de la liquidez (vía dividendos) de las empresas públicas, lo que implica en muchos casos que las decisiones se aparten del óptimo comercial. Implementar mecanismos que restrinjan la discrecionalidad y que promuevan una mayor disciplina fiscal permitiría acotar esta subordinación de las empresas públicas a las necesidades de la política macroeconómica.
• Redefinir el rol y los objetivos de las empresas públicas. Avanzar hacia esquemas de fijación de precios alineados a criterios de eficiencia y calidad obligaría a las empresas públicas a concentrarse en sus funciones sustantivas como entes productivos y comerciales del Estado, acotando sus roles como agencias de desarrollo y eliminando la confusión de objetivos que existe en algunos por operar como proveedores y reguladores al mismo tiempo. Esto evitaría, entre otras cosas, que las empresas públicas se embarquen en proyectos de inversión de dudoso retorno o que fijen precios de servicios apartados de los costos de producción por la necesidad de implementar subsidios cruzados entre unidades de negocio.

Bajo este esquema, las empresas públicas deberían focalizar su gestión en el logro de sus objetivos comerciales; esto es, maximizando su retorno, fijando precios y ejecutando las inversiones necesarias para cumplir con una provisión de calidad a costos eficientes. Para que esto último se materialice, es necesario además fortalecer los organismos reguladores y/o permitir la competencia en algunos mercados. En la medida en que los roles estén mejor definidos, las empresas públicas promoverían inversiones solamente en los casos en que (a) fueran rentables y (b) contribuyeran a sus objetivos sustantivos como entes productivos y comerciales. En ausencia de estos dos requisitos, las políticas de desarrollo deberían ser financiadas/ejecutadas por otros organismos del Estado (Agencias de Desarrollo o Gobierno Central) o del sector privado vía incentivos específicos. Por su falta de claridad y su ambigüedad acerca de sus fines y ámbitos de competencia, el actual esquema de funcionamiento de las empresas públicas facilita la instrumentación de sus decisiones y funcionamiento influenciada por la agenda política. Esto no implica que las empresas públicas dejen de contribuir a las políticas de Estado, sino que pasen a hacerlo bajo esquemas de precios, subsidios y retornos esperados más explícitos y pasibles de ser evaluados en forma objetiva. Las políticas de Estado deberían definir objetivos estratégicos y en caso de ser necesario definir esquemas de subsidios explícitos para ciertas inversiones, definiendo además sus fuentes de financiamiento y su retorno esperado. Este esquema de evaluación de inversiones permitiría, entre otras cosas, evaluar con mayor certeza la calidad y los resultados de las políticas, y estar alienado a los objetivos del SNIP (Sistema Nacional de Inversión Pública) implementado por OPP.

• Gestión y gobernanza de empresas públicas, en particular, aspectos como:
• Definir criterios explícitos para la conformación de Directorio y Gerencias, estableciendo competencias técnicas, limitaciones ante conflictos de interés e incompatibilidad con cargos o candidaturas políticas.
• Mejorar la rendición de cuentas e introducir mecanismos de incentivo y control de gestión orientados a resultados y eficiencia (para ello es clave acotar su rol a funciones comerciales, aspecto analizado anteriormente).
• Transparentar la información financiera y de gestión de las empresas públicas y la apertura (al menos parcial) del capital accionario al mercado de capitales; mecanismos naturales de introducción de disciplina de mercado. Esto generaría un enforcement natural hacia una profesionalización de la gestión orientada a resultados, obligaría a mejorar la gobernanza y a introducir mecanismos transparentes de rendición de cuentas.
• Fortalecer las Unidades Reguladoras. El rol de las unidades reguladoras trasciende al control de las empresas públicas. Las Unidades están orientadas a defender el bienestar de los consumidores en materia de acceso, calidad, continuidad y costos de los servicios públicos. A modo de ejemplo, en el caso del mercado de los combustibles en Uruguay, diversas empresas privadas están involucradas en la cadena de producción (envasado supergas), distribución y comercialización de combustibles. El rol de las unidades reguladoras alcanza a todos los actores de este mercado.

Es necesario en primer lugar fortalecer la independencia de los reguladores, separando la permanencia de los miembros de su comisión directiva respecto al ciclo político y estableciendo con mayor claridad las razones fundadas para el cese de directores. Además, otorgarle la potestad de fijar precios máximos permitiría regular las tarifas públicas de forma efectiva, poniendo la provisión del servicio y la fijación de los precios en órbitas diferentes, tal como sucede en otros países donde los mercados de servicios públicos están sujetos a economías de escala y estructurados en esquemas de monopolio u oligopolios naturales. Esto permitiría, por ejemplo, fijar precios máximos cercanos a paramétricas de eficiencia o paridades internacionales.